sábado, 21 de Abril de 2018

 
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Passageiros & Mobilidade
14-02-2018

A monitorização e fiscalização dos contratos e do serviço de transporte público
Um correto e rigoroso processo de monitorização e fiscalização dos contratos e do serviço público de transporte de passageiros constitui uma inequívoca e fundamental premissa da efetiva materialização do ‘Value for Money’ exigido e perspetivado aquando da seleção do modelo de exploração do serviço público, devendo por isso o mesmo nortear, desde logo, o próprio processo de preparação das peças dos procedimentos contratuais.



No contexto da implementação do novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), as autoridades de transporte encontram-se atualmente a estudar as melhores alternativas para a contratualização do serviço público de transporte de passageiros, sendo já naturalmente conhecidos os prazos e a consequente urgência na procura e estruturação de soluções que se afigurem fundamentadamente adequadas para a concretização dos seus objetivos.

Perante este enquadramento, assume especial pertinência sensibilizar as autoridades de transporte para um aspeto de extrema importância e que deve ser tido em consideração, desde já, na fase de estudo e preparação do lançamento dos procedimentos pré-contratuais com vista à contratualização do serviço público de transporte: a monitorização/fiscalização dos contratos e do serviço de transporte. Este tema é de extrema importância, seja porque o real valor associado a qualquer solução/contrato só pode ser efetivamente aferido na fase da sua execução, aquando da materialização do seu ‘value for money’, seja também porque é crucial que a monitorização seja preparada logo na fase da formação contratual, através, por exemplo, da definição concreta de ‘key performance indicators’ (os chamados KPI) representativos e que possam ser medidos e monitorizados a posteriori.

Com efeito, facilmente se intui que a eficácia da solução escolhida pelas autoridades de transporte, isto é, a capacidade dessa solução permitir a concretização dos objetivos (específicos) almejados e a obtenção dos resultados esperados, só é passível de ser verdadeiramente comprovada na fase da execução do contrato, quando for possível conhecer os efetivos resultados alcançados e aferir em que medida esses se encontram alinhados com as expectativas subjacentes à decisão de contratar. Não obstante, e porque a relação entre a autoridade de transporte e o futuro operador terá indubitavelmente acoplada a si um determinado “custo de agência”, decorrente das inevitáveis assimetrias de informação, mas sobretudo do não necessário alinhamento de interesses entre as partes, afigura-se determinante, logo aquando do processo de definição do contrato de serviço público, identificar os requisitos de qualidade e serviço a cumprir pelo operador, bem como os resultados a atingir pelo mesmo. Assim, o contrato de serviço público deve conter não só uma clara definição dos objetivos e quantificação dos resultados que a autoridade de transporte pretende alcançar, como também um mecanismo de monitorização, fiscalização e penalidades que assegure o cumprimento adequado desses objetivos/resultados, capaz de fomentar o desejável alinhamento de interesses entre as partes.Importa, assim, desde o início, e aquando do desenho da solução e do contrato, assegurar o papel de fiscalização e monitorização futuro das autoridades de transporte, seja numa perspetiva de acompanhamento da prestação dos serviços em causa, seja na perspetiva de antecipação de problemas, seja ainda no que se refere à necessidade de manter o operador perfeitamente alinhado com as obrigações previstas no contrato. É crucial, sem dúvida, sensibilizar as autoridades de transporte para o facto de o processo de monitorização e, designadamente, a implementação de soluções tecnológicas para o efeito, não poderem ser dissociados de todo o desenho da solução de serviço público e da própria preparação da sua contratualização, devendo garantir-se uma correta articulação e coerência entre os vários temas – tendo em conta as suas interdependências –, pois só assim é possível assegurar que as soluções de monitorização escolhidas são as adequadas tendo em consideração a arquitetura contratual prosseguida.

Por outro lado, e ainda na senda da importância do tema da monitorização, deve ter-se presente que um correto e rigoroso processo de monitorização e fiscalização dos contratos e do serviço público de transporte de passageiros constitui uma inequívoca e fundamental premissa da efetiva materialização dos princípios da boa gestão financeira dos recursos públicos, em particular do designado trinómio eficácia-eficiência-economia caracterizador do conceito de ‘value for money’. Tanto assim é que o próprio Regulador, a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), teve o cuidado de, numa perspetiva pedagógica e proativa, alertar as autoridades de transporte (através da sua “Informação aos Stakeholders”, de 17 de outubro de 2017), para a necessidade e importância de, aquando da instrução dos respetivos processos para parecer prévio vinculativo, garantirem uma correta fundamentação das soluções escolhidas para o seu modelo de mobilidade, devendo estas autoridades de transporte apresentar justificação para o “racional subjacente ao modelo de exploração do serviço público adotado, comparando-o com as formas alternativas de alcançar os mesmos fins, tendo em conta, designadamente, o nível de risco incorrido e partilhado e o ‘value for money’ para o erário público”.

Neste contexto, e tendo em consideração a necessária “emissão de parecer prévio vinculativo”, por parte do Regulador, sobre as “peças de procedimento de formação dos contratos de concessão ou de prestação de serviços públicos” que venham a ser submetidas pelas autoridades de transporte, no âmbito da contratualização das redes e serviços de transporte coletivo público de passageiros, que se impõe necessária e urgente, no contexto do RJSPTP, não pode deixar de se atender àquelas que para o Regulador parecem ser as premissas basilares inerentes à sua validação das decisões das autoridades de transporte.

Ora, daqui se depreende que a referida garantia do ‘value for money’ do modelo de exploração de serviço público é efetivamente determinante para o sucesso da solução das autoridades de transporte junto da AMT. Neste sentido, e sem prejuízo dos demais fundamentos de racionalidade económica que se poderiam invocar, do exposto parece resultar, desde logo, como comprovada a efetiva importância de garantia do ‘value for money’. Assim, afigura-se não só recomendável como até mesmo imperativo que as autoridades de transporte tenham este objetivo em mente e o assumam efetivamente como princípio base de todo o processo de escolha e implementação da sua solução de mobilidade, devendo, por isso, o mesmo nortear, desde o início, o processo de preparação das peças contratuais, bem como a respetiva fundamentação. Só assim será possível assegurar o sucesso da implementação dessas escolhas.


por Joana Carvalho
 
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Comentários
28-02-2018 9:26:37 por Carlos Gaivoto
A contratação de OSP em Portugal é fortemente condicionada pela falta de uma Organização Institucional do TP Urbano. Há três temáticas que cobrem a melhor definição legal da rede e serviços de TC e que neste contexto já deviam estar a funcionar já há alguns anos, a saber: o planeamento, a contratação em si mesmo e o financiamento. No primeiro caso, a preparação técnica das equipas que formulam as redes e serviços, obrigaria a ter outras entidades de apoio quer ao nível da administração central quer ao nível da administração local, ou seja, equipas do ministério relacionado com o TC Urbano ex: CEREMA em França e equipas enquadradas numa Agência de Urbanismo ex: elaboração do PDU a montante dum PDM. No segundo caso, a prática de contratação já devia estar bem experimentada e o conhecimento acumulado, bem consolidado Portugal, a este nível é um case study não fosse ou continue mesmo a ser a designada agenda de desregulação total que existe no sector, muitas vezes com as queixas de autarquias sobre as condicionantes nas relações Operador/Autarquia, cuja concertação de objectivos foi sendo protelada. Neste caso, bastaria comparar com as boas práticas na Alemanha com a VDV e em França com a UTP, para se compreender o atraso significativo na forma pouco institucional como se elabora a definição legal dessas redes e serviços e uma postura reactiva duma ANTROP, em vez de ser próactiva. Bastará ver a diferença das publicações regulares destas entidades para se verificar uma diferença significativa da postura institucional em relação ao TC Urbano. Por último a questão do financiamento a que não é despiciente a forma como o Estado nunca resolveu a descentralização fiscal para se reforçar este subsector, por acaso, estratégico para o ordenamento do território, para a requalificação urbana e de reforço da integração social, territorial, ambiental e energético. Pelo contrário, ainda recentemente com o PETI3, dos fundos comunitários para sete anos o investimento para o TP era só de 750 milhões, mais uma vez se demonstrou a inoperância da forma como foi planeada e gerida as prioridades. Enquanto se perdem todos os anos 2500 milhões de euros em queima de combustível fóssil, em filas de trânsito congestionadas ou paradas e se agravam os problemas nos diversos orçamentos ambiente, saúde, educação, habitação, etc., o Estado foi sendo gerido com uma agenda que promove a completa desarticulação no sector do TC e promoveu o Transporte Individual. Esse balanço socioeconómico está por fazer.Entretanto, hoje, ainda não se sabe qual é a descentralização fiscal que pode reforçar as autarquias a ter uma intervenção directa neste planeamento e organização de redes de TC Urbano e para se depender menos do automóvel. Hoje, nem a lei 52/2015 do RJSPTP responde com coerência a estes desafios, nem a lei 75/2013 soube enquadrar as novas funções e responsabilidades das autarquias. Por isso, tenho defendido o Transit Act e por isso, continuo a defender o Operador Interno Integrado para as áreas metropolitanas e para as Comunidades Intermunicipais. O Vale do Cávado e o Vale do Ave merecem uma atenção especial nesta estratégia de sustentabilidade do transporte, neste caso, das redes de TC Urbano que estrategicamente colocam outras soluções de ordenamento e requalificação urbana. Por isso, a política pública, no caso das OSP, não se limita a definir só rede e serviços, ela tem de enquadrar e desenvolver, também, uma política de Transit Oriented Development e de Contrat dAxe.Será que neste debate, tudo isso é reflectido Ou vamos só debater o Gross Cost Contract e o Net Cost Contract Se for assim, o caminho ainda vai ser mais difícil de combater os custos da dispersão urbana e que hoje já têm peso significativo nos défices dos orçamentos municipais. De certeza que não é pela narrativa das técnicas de Value for Money ou da Public Value mas, antes pelo Planeamento Estratégico que obriga à Organização Institucional do TC Urbano em Portugal. A contratação de OSP em Portugal é fortemente condicionada pela falta de uma Organização Institucional do TP Urbano. Há três temáticas que cobrem a melhor definição legal da rede e serviços de TC e que neste contexto já deviam estar a funcionar já há alguns anos, a saber: o planeamento, a contratação em si mesmo e o financiamento. No primeiro caso, a preparação técnica das equipas que formulam as redes e serviços, obrigaria a ter outras entidades de apoio quer ao nível da administração central quer ao nível da administração local, ou seja, equipas do ministério relacionado com o TC Urbano ex: CEREMA em França e equipas enquadradas numa Agência de Urbanismo ex: elaboração do PDU a montante dum PDM. No segundo caso, a prática de contratação já devia estar bem experimentada e o conhecimento acumulado, bem consolidado Portugal, a este nível é um case study não fosse ou continue mesmo a ser a designada agenda de desregulação total que existe no sector, muitas vezes com as queixas de autarquias sobre as condicionantes nas relações Operador/Autarquia, cuja concertação de objectivos foi sendo protelada. Neste caso, bastaria comparar com as boas práticas na Alemanha com a VDV e em França com a UTP, para se compreender o atraso significativo na forma pouco institucional como se elabora a definição legal dessas redes e serviços e uma postura reactiva duma ANTROP, em vez de ser próactiva. Bastará ver a diferença das publicações regulares destas entidades para se verificar uma diferença significativa da postura institucional em relação ao TC Urbano. Por último a questão do financiamento a que não é despiciente a forma como o Estado nunca resolveu a descentralização fiscal para se reforçar este subsector, por acaso, estratégico para o ordenamento do território, para a requalificação urbana e de reforço da integração social, territorial, ambiental e energético. Pelo contrário, ainda recentemente com o PETI3, dos fundos comunitários para sete anos o investimento para o TP era só de 750 milhões, mais uma vez se demonstrou a inoperância da forma como foi planeada e gerida as prioridades. Enquanto se perdem todos os anos 2500 milhões de euros em queima de combustível fóssil, em filas de trânsito congestionadas ou paradas e se agravam os problemas nos diversos orçamentos ambiente, saúde, educação, habitação, etc., o Estado foi sendo gerido com uma agenda que promove a completa desarticulação no sector do TC e promoveu o Transporte Individual. Esse balanço socioeconómico está por fazer.Entretanto, hoje, ainda não se sabe qual é a descentralização fiscal que pode reforçar as autarquias a ter uma intervenção directa neste planeamento e organização de redes de TC Urbano e para se depender menos do automóvel. Hoje, nem a lei 52/2015 de 9 de junho do RJSPTP responde com coerência a estes desafios, nem a lei 75/2013 de 12 de setembro soube enquadrar as novas funções e responsabilidades das autarquias. Por isso, tenho defendido o Transit Act e por isso, continuo a defender o Operador Interno Integrado para as áreas metropolitanas e para as Comunidades Intermunicipais. Em qualquer destes casos, merecem uma atenção especial as políticas públicas de estratégia de sustentabilidade do transporte, como por exemplo, as políticas de defesa das redes de TC Urbano que estrategicamente colocam outras soluções de ordenamento e requalificação urbana, para além das questões ambientais e energéticas. Por isso, a política pública, no caso das OSP, não se limita a definir só rede e serviços, ela tem de enquadrar e desenvolver, também, uma política de Transit Oriented Development e de Contrat dAxe.Será que neste debate, tudo isso é reflectido Ou vamos só debater o Gross Cost Contract e o Net Cost Contract Se for assim, o caminho ainda vai ser mais difícil de combater os custos da dispersão urbana e que hoje já têm peso significativo nos défices dos orçamentos municipais. De certeza que não é pelas novas narrativas das técnicas de Value for Money ou do Public Value ver https://www.uts.edu.au/sites/default/files/ACELG_PublicValueSummaryBackgroundPaperv2.pdf mas, antes pelo Planeamento Estratégico que obriga à Organização Institucional do TC Urbano em Portugal, tal como se praticam há mais de cinquenta anos na Alemanha, logo pós guerra a autoridade de Hamburgo nasceu em 1965 ou no caso da França, o STIF que nasce em 1959 e faz contratos de OSP com a RATP, com a SNCF e com a OPTILE. Ora, o método e a organização institucional desses países poderiam servir como modelo da forte regulação do sector, ao contrário, do modelo por cá muito usado, o da desregulação, muito ao paladar anglosaxónico, não fosse a teoria dos custos marginais a servir a concorrência entre Operadores do Transporte Público. Hoje, esse pensamento neoclássico está ultrapassado. A questão que se coloca é então saber: porquê insistir no erroÉ que não se trata de se obter mais uma PPP, tratase sim de fazer serviço público e reforçar o Estado Social e a transição ecológica das cidades e regiões. E nisso, as PPP não servem.
  
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