segunda-feira, 20 de Novembro de 2017

 

 
 
 
 
 
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Carga & Mercadorias
22-05-2014

Alteração do modelo de governação da CP Carga:
Gestão pública versus gestão privada
Que mudanças deverão verificar-se na governação pública de uma empresa de caminhos de ferro (CP Carga) aquando da sua mudança para uma governação privada?” – Esta foi a questão inicial colocada num trabalho que pretendeu analisar as alterações dos modelos de gestão quando se tem em vista a privatização, num momento em que esta parece ser a solução mais popular para os Estados em busca de receitas. Como se prepara o caminho para a gestão privada nos caminhos de ferro, garantindo a satisfação do serviço público?





Este trabalho pretende essencialmente fornecer indicações e possibilidades para uma reflexão sobre serviço público, gestão pública, serviço privado, gestão privada, modelos de governação em empresas de caminhos de ferro e ainda sobre como estas organizações têm modificado os seus sistemas de gestão, com vista à sua privatização.
Atualmente, a função do Estado é muito mais abrangente e transversal do que no passado, pois concretiza-se num mundo mais complexo, turbulento, volátil e instável. Há, assim, que encontrar uma resposta para um problema recorrente e com muitos anos: as organizações públicas e, em particular, os caminhos de ferro portugueses, vivem histórica e permanentemente em patamares financeiros e económicos negativos.
Esta situação conduz-nos a uma primeira ideia de que o problema, aparentemente, só pode ter origem num modelo de governação demasiado politizado e em que as estratégias a seguir são condicionadas pela estrutura da organização e o seu organograma.
Entre a competitividade e a sustentabilidade, realizou-se uma análise de bench­marking, com algumas limitações, mas que ainda assim permitiu perceber o que de melhor se faz lá fora. Assim, e recorrendo à revisão da bibliografia, efetuou-se uma apreciação crítica e reflexiva com o intuito de avaliar as razões, causas e possíveis soluções para este problema. Daqui, evidencia-se o facto de que, para uma gestão pública de qualidade atingir o progresso e o desenvolvimento sustentável na gestão da “coisa” pública, tem de se caminhar para um “Estado SMART”, sendo que “SMART” é o acrónimo de Simples, Moral, Atento, Responsável e Transparente, em que eixo central são o (i) cidadão, a (ii) qualidade dos serviços e a (iii) durabilidade das reformas, abrindo assim vias para uma nova gestão pública.


Noção de serviço público

Os anos 1990 caraterizaram-se por um desenvolvimento intelectual, e até material, na liberalização das políticas de transportes e por um aumento considerável de operadores e investidores privados no setor ferroviário, no mundo inteiro. Esse aumento da participação do setor privado surge muitas vezes como resposta a certas ideologias de mudança, acerca do verdadeiro papel dos Estados e do descontentamento da população com a qualidade dos serviços públicos e também com os resultados financeiros que produziam. Por isso, talvez o principal impulso deste desenvolvimento da privatização do setor ferroviário tenha sido a grande pressão que os Governos enfrentam para procurar financiamento.

Tendo presente o debate das economias e das políticas dos serviços públicos, evidencia-se a mudança nas conceções de ‘serviço público’ e de ‘interesse público’. À luz dos nossos dias, estas conceções são distintas do que eram no passado, uma vez que não são estáticas. Evoluem de acordo com as inovações tecnológicas, os interesses e necessidades das populações e dos seus sistemas sociais, representando novas discussões, das quais surgirão novas conceções. Por esta razão assumem cada vez mais relevância os debates sobre os encargos assumidos pela sociedade e pelos Estados, visando a qualidade dos serviços de interesse geral prestados, versus o valor a pagar por eles.

No contexto de uma avaliação económica, uma organização pode ser considerada de interesse público para o Estado ainda que não gere o retorno financeiro espectável, ou o exigido pelos investidores em organizações privadas. Ou seja, o Estado institui diversas formas de apoio a essas entidades, precisamente por cumprirem uma ação de interesse público, ainda que essa prestação não lhes traga o retorno económico e financeiro esperado.

Ora, é este equilíbrio entre os dois domínios – público e privado - que define aquilo que, em nome do interesse público, o Estado entende assumir sob a forma de serviço a prestar sem recurso à gestão pública. Por esse motivo, o Estado deve definir claramente e de forma transparente o que é ‘serviço público’, onde existe, quem o presta e como o presta. Assim, defina-se e contratualize-se o ‘serviço público’ e, pague-se o que realmente se contratualizou.

No caso particular do caminho de ferro, a qualidade e a produtividade do setor e, portanto, a sua competitividade relativamente a outros modos de transporte, é em grande parte determinada pelo desempenho da infraestrutura, pelo que a sua contribuição para o valor acrescentado do negócio é significativamente mais importante do que em outros setores da área dos transportes. Deparamo-nos então, igualmente, com a relevância da infraestrura para a prestação de um serviço público.


Capital humano

Partindo da pergunta inicial estabelecida, “Que mudanças deverão verificar-se na governação pública de uma empresa de caminhos de ferro (CP Carga) aquando da sua mudança para uma governação privada?”, esta investigação focou-se nas dificuldades processuais, formais e políticas de como este processo se desenvolve. Centrou-se ainda nas diferentes experiências, práticas, procedimentos e exercícios disponíveis que podem ser eleitos como elementos de estudo e utilizados - de forma isolada ou numa abrangência de conceitos combinados e complementares (nomeadamente entre a infraestrutura e o negócio propriamente dito) - tendo particular atenção aos problemas específicos que vão surgindo ao longo do processo de mudança.

Há que fazer uma referência à posição de confronto que os recursos humanos destas organizações irão enfrentar aquando da transferência da gestão da “esfera pública” para a “esfera privada”. Aparentemente, as organizações de gestão privada têm uma abordagem diferente à gestão dos seus talentos, seguindo uma filosofia de criação de valor para a organização, ao mesmo tempo que encontram oportunidades de realização para os seus colaboradores. Este processo é fundamental para reter os melhores, naquela que é uma aposta nos talentos, que poderão assegurar a diferença e competitividade da organização no futuro. Para planear, desenvolver, motivar e manter as pessoas, há que ter respostas concretas e objetivas que salvaguardem a gestão dos ativos humanos e, ao mesmo tempo, dêem resposta às suas expetativas e motivações.

Note-se o cuidado que a Deutsche Bahn AG coloca na gestão do ativo ‘Recursos Humanos’. No pressuposto de que, ao viver num ambiente liberalizado (e, logo, mais competitivo e agressivo) é necessária uma atualização permanente, a DB aconselha e promove a aprendizagem contínua dos seus colaboradores, tornando-os eternos estudantes, mantendo, desta forma, a sua capacidade competitiva, já que poderá constantemente usufruir das novas tecnologias e metodologias. Para fazer face aos novos desafios, às constantes e alucinantes mudanças do mercado global, a melhor estratégia passa pela formação e aprendizagem contínuas. Num ambiente concorrencial de cerca de 400 operadores ferroviários, importa, por demais, poder contar com os melhores. O ‘Capital Humano’ é, assim, um tema chave, em que aspetos como a cultura da organização podem alavancar redes de contactos e de negócios fundamentais para a sustentabilidade das empresas. Garantir o talento certo no local certo é algo que depende fundamentalmente de um modelo de Governance que consiga conjugar harmoniosamente políticas globais com políticas locais.

De resto, a UNESCO, desde 2011, que no seu Artigo 3º, número 56, recomenda às organizações que “Enquanto enfatizando as necessidades dos indivíduos a orientação deveria ser acompanhada por informação que lhes proporcione uma visão realística das oportunidades disponíveis, incluindo as tendências nas estruturas de mercado de trabalho e do emprego, os impactos na configuração das várias profissões e o que é expetável em termos de remuneração, desenvolvimento das carreiras e mobilidade das profissões”.

Verificamos igualmente que, para a DB AG, a questão dos recursos humanos é ainda fundamental para outros aspetos, como a segurança e cultura organizacional, que dependem fortemente do trabalho de equipa, pelo que os colaboradores se reveem nos valores e preocupações da empresa. Um lema da DB AG é que “Bons colaboradores fazem bons clientes”. Promovendo o bem-estar físico e psicológico dos colaboradores e das suas famílias, a empresa dedica-se ainda a promover políticas de responsabilidade social aos seus colaboradores e a toda a comunidade envolvente.


Integração vs separação


Ora, numa abordagem a um problema complexo e ainda não totalmente solucionado a nível mundial, poder-se-á considerar como um novo conhecimento o que é introduzido por este trabalho. Espera-se assim abrir caminho para uma futura investigação no desenvolvimento de modelos de gestão de recursos humanos, de exploração e de gestão de empresas ferroviárias, até porque muitas dúvidas conti­nuam a impor-se.

Vejamos a forma como o Comissário Europeu para os Transportes, Siim Kallas, abordou esta temática, numa conferência organizada pela Comissão Europeia, a 24 de setembro de 2012, em Bruxelas, expressando-se sobre as garantias prestadas pelo sistema de estruturas ferroviárias integradas. Kallas fez finalmente o anúncio, há muito aguardado, sobre os preparativos da União Europeia para a apresentação do quarto pacote ferroviário. Esta foi a primeira vez que o comissário abordou diretamente a questão controversa da relação entre os gestores das infraestruturas e os operadores ferroviários, referindo que a experiência “mostra-nos inúmeros exemplos de restrições de acessibilidade à infraestrutura que não se verificariam numa estrutura separada e, estas só podem ser explicadas pelo conflito de interesses que existem se estivermos perante uma estrutura integrada” – continuando que - “desta forma haveria igualmente requisitos mais rigorosos relativos ao acesso à rede, assim como a garantia de mais transparência financeira. É muito difícil assegurar a separação das contas dentro grupos integrados”.

Contrapondo todas estas opiniões, sem querer desestabilizar ou enfraquecer o sistema ferroviário europeu, a DB AG continua a defender que a integração da operação e infraestrutura impacta diretamente na produtividade, qualidade, inovação e segurança do setor ferroviário, argumentando que é possível articular ambos os serviços sem quaisquer discórdias ou antagonismos entre operadores, defendendo, inclusivamente, que existem cerca quatrocentos operadores privados na Alemanha.

Gerald Corbett, ex-CEO da Railtrack, revelou, no Sunday Times de 19 de agosto de 2001, que “há uma razão pela qual a maioria das empresas ferroviárias do mundo estão integradas: é que assim são muito mais fáceis de gerir, graças a um enorme trabalho de equipa, nomeadamente ao nível do terreno. Dividindo-se o caminho de ferro, em todas as suas valências e principalmente no interface da roda com o carril gerou-se um pesadelo ao nível da gestão [e ainda] eu não acho que o grande investimento será na estrutura atual, porque é muito complexa. Há muitos interesses”.

Corroborando estas observações, Mauro Moretti, presidente da Comunidade de Empresas Europeias de Transporte Ferroviário e de Infraestrutura (CER), representando por isso empresas ferroviárias como a DB AG, SNCF, CP, EPE, CP-Carga, Renfe, etc., referiu, em resposta ao comissário de Transportes, Siim Kallas, que “temos que saber se um modelo estrutural é melhor que o outro”. Moretti, que também é CEO da empresa ferroviária italiana – FenroviedelloStato (FS) – assegurou que esta “afirmação é sustentada num estudo da CER (EVES-Rail Economic effects of Vertical Separation in the railway sector), que evidencia claramente que a separação vertical em toda a Europa teria como consequências um aumento no custo do transporte ferroviário, sem quaisquer vantagens em termos de transferência modal”. Assim, Moretti defende a adoção de uma certa “flexibilidade” nos modelos estruturais a implementar nas empresas de caminho de ferro europeias.

Siim Kallas, por outro lado, afirma que o único caminho para o espaço ferroviário europeu único tem de assentar na separação entre a infraestrutura e a operação, para permitir o livre acesso a todos os operadores ferroviários.
O Comissário europeu reitera que, quando o quarto pacote entrar em vigor, o modo de funcionamento do mercado ferroviário vai ser completamente alterado, esperando-se que o estímulo ao investimento, a melhoria das condições de acesso ao mercado e o reforço do papel dos reguladores ferroviários nacionais se tornem uma realidade. Para este responsável, só assim será possível “atrair mais operadores ao mercado e aumentar a qualidade de serviço e eficiência. Hoje, o transporte ferroviário é um setor dividido e fragmentado com normas divergentes, padrões e uma história de mercados nacionais protegidos”, pelo que, “para o transporte ferroviário prosperar, deve haver um verdadeiro mercado único, que significará mais conforto, pontualidade e confiabilidade, para os clientes”.
 

Em contraciclo com as orientações da CE, há países europeus que continuam a defender o modelo integrado. As dúvidas persistem: enquanto a CE defende um caminho, a CER aponta para outro, ainda que não seja totalmente oposto, defende, pelo menos, a adoção de modelos mistos para as empresas de caminho de ferro no Espaço Europeu, de acordo com as especificidades do mercado em que atuam.

A este respeito, (Hönighaus R. e Leo , K. (2010, Setembro 6). Brüssel schont Staatsbahnen, Financial Times ) referem que a Comissão vai evitar medidas radicais para liberalizar em pleno os mercados ferroviários na Europa. Ao contrário do que muitos esperavam, o Comissário Siim Kallas irá deixar de impor regras mais rigorosas para a separação da infraestrutura e das operações à DeutscheBahn (DB) e à francesa SNCF.

Ainda na primavera de 2012, o CEO da DB AG, Rüdiger Grube, afirmou publicamente, acerca do projeto Kallas, que “é inaceitável que as regras defendidas pela UE para o transporte ferroviário venham piorar a situação e os resultados”. Note-se que estas duas empresas ferroviárias exercem, há já algum tempo, um grande lobby sobre as condições para a separação da infraestrutura, aparentemente agora com algum sucesso. Ambos os países já anunciaram a criação de um grupo de trabalho para “construtivamente ajudar” à reforma das diretivas da UE, da qual se espera um acórdão dentro de dois anos.

De acordo com as convicções mais generalistas, a separação vertical (privatização) e a integração vertical são incompatíveis, porque a área da infraestrutura deve ser um serviço verdadeiramente público. O caso alemão contraria um pouco estas críticas, uma vez que acautelou o serviço público pela via legislativa (Lei Constitucional - GG - Artº87), referindo que “serão tomados em consideração o bem-estar público e em especial todos os requisitos necessários para o desenvolvimento e manutenção da rede ferroviária”, pelo que, desta forma, a Alemanha garante a exequibilidade e fiabilidade da sua rede ferroviária, permitindo ainda o livre acesso a todos os operadores. Assim, a DB AG é proprietária da infraestrutura, enquanto empresa pública, defendendo que não há conflitos na gestão da rede, mas posturas empresariais. Considera, inclusivamente, que este é um pilar fundamental e central da reforma levada a efeito pelos caminhos de ferro alemães.

Estas posições pouco concordantes são, pois, disposições pouco propícias a objetivos únicos, unânimes e gerais, que, para além de introduzirem mais dúvidas no caminho a seguir pelo setor, aportam igualmente muito mais incerteza aos decisores acerca do planeamento estratégico para o setor no sentido de garantir a sustentabilidade das empresas ferroviárias no Espaço Europeu.

Deste modo, pode-se deduzir que os planos de liberalização do transporte ferroviá­rio, pelo menos no continente europeu, parecem ter sido atenuados.





Conclusões

Por tudo isto, considera-se que, para garantir o sucesso do setor ferroviário em Portugal, em primeiro lugar, deve proceder-se a uma série de mudanças, começando pela existência de contratos de gestão e de um adequado enquadramento estratégico.

Por outo lado, ao nível da gestão, as empresas do setor deverão ser geridas por equipas independentes do poder político, que tenham poder de decisão e capacidade de gestão e que não sejam apenas extensões do próprio Governo. “Hoje assistimos inclusivamente a alguma promiscuidade e até a uma relação discriminatória e injusta entre o acionista Estado e o setor público empresarial, que é igualmente responsável, pelo estado da arte atual” (Brito, M (2012). Comunicação Oral. Revista Fer XXI, 40, 36-40.).

Uma vez que não podemos inverter tudo o que já foi feito, particularmente a separação vertical, e mudar para um “Holding Model”, deveria igualmente existir um quadro regulatório forte, com efetivo poder de controlo e de gestão de todos os relacionamentos entre operadores e gestor da infraestrutura. Note-se que a sustentabilidade do setor passa igualmente por fatores como transparência, confiabilidade, igualdade e tarifas e taxas adequadas ao momento.

Até porque o sucesso do modelo de separação vertical parece depender da capacidade do regulador em proporcionar condições de acesso não discriminatório a todos os operadores da infraestrutura, pois, como refere (Newbery, D. (1999). Liberalization and Regulation of Network Utilities. In M. Sertel (Ed.), Contemporary Economic Issues, Economic Behaviour and Design [Chapter 1, Vol. 4] (pp. 3-29). London), a liberalização e restruturação dos setores de infraestruturas de uma economia moderna pode exigir medidas distintas que conduzem a resultados igualmente diferentes e em contextos distintos. O que resulta num país em determinado momento, pode não resultar noutro país noutro momento.

Este trabalho apresenta como delimitações as decorrentes de uma mudança organizacional de empresas centenárias, com culturas muito próprias e que se traduzem na dificuldade em aceitar e concretizar este tipo de mudanças, face às alterações sociais e culturais que provoca. No entanto, é aceite por todos que é necessário mudar e que a abertura a outros modelos de gestão é, cada vez mais, premente.

Com base na investigação produzida, não podemos concluir da relevante vantagem da aplicação de um ou de outro conceito. Ou seja, não é possível afirmar, com certeza absoluta, que apenas a alteração de um modelo de Governance, a adoção da separação ou manutenção da integração vertical e dos parâmetros de sustentabilidade adotados pelas organizações sejam condição basilar para alterar os resultados financeiros.

Foi possível, no entanto, concluir que, apesar destas dúvidas, se opta por continuar a implementar modelos de separação da infraestrutura e da operação com vista à sua privatização ou concessão a privados, ainda que de uma forma mais ténue. Aparentemente, esta decisão decorre da necessidade urgente de equilibrar as contas de alguns Estados, que, vendendo ou alienando as empresas do setor a privados, esperam um aumento de liquidez nos seus cofres, que alivie o colete-de-forças em que se encontram, independentemente de ser essa a melhor solução para o País e para a Economia.

Conclui-se, assim, que a decisão é mais política do que económica ou de sustentabilidade das organizações.


António Nabo Martins
in TR129 - novembro / dezembro 2013
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