Na verdade, falar hoje em PPP não é politicamente correcto! As PPP são apresentadas como parte do problema que afecta as contas públicas: se não se tivessem feito tantas auto-estradas, tantas linhas-férreas de alta velocidade, tantos hospitais... hoje o País partilharia os confortos de uma Alemanha e ignorava os problemas da Grécia, da Irlanda e da Espanha!
Recordemos que a reanálise e revisão das PPP foi mesmo uma das principais reivindicações do PSD para aceitar viabilizar o orçamento do PS para 2011. Criaram-se comissões – pelo menos duas – para rever todas as PPP em curso e decidir sobre o seu futuro. Entretanto nada se fez, as PPP continuaram o seu rumo, embora de forma mais lenta, e até já se demitiu um membro de uma das Comissões criadas.
Que longe que estamos dos tempos áureos dos anos 90, quando as PPP deram os seus primeiros passos. Desse período ficou a Ponte Vasco da Gama como testemunha!
Nos transportes temos ainda como principais testemunhas, a Concessão Fertagus e a Concessão da exploração do Metro do Porto.
Talvez seja, apesar de tudo ou por causa de tudo, o momento para pensar, racionalmente, se as PPP são afinal ainda uma solução, desde logo para os problemas dos transportes públicos colectivos de passageiros em Portugal.
Principalmente num momento, como o actual, em que o financiamento público não abunda (ou inexiste) e se fala (novamente) na privatização do transporte ferroviário urbano de passageiros nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. Serão as PPP um possível modelo?
As PPP, para quem não esteja familiarizado com o termo, significam apenas um instrumento jurídico-financeiro de prossecução de um projecto público através do estabelecimento de uma parceria com um privado, ao qual é entregue o encargo do financiamento do projecto e do seu desenvolvimento, pagando-se pelo próprio projecto, que servirá de suporte ao serviço da dívida e ao retorno do investimento privado, cabendo ao parceiro público a atribuição das compensações necessárias à parcela de serviço público não remunerada pelo projecto. Como tal, as PPP assumem-se, muitas vezes, como a única forma de se alcançarem necessidades públicas que o Estado, por si, nunca conseguiria prosseguir, por dificuldades de financiamento, de conhecimentos e da própria natureza da necessidade. Idealmente são meios mais eficazes e mais económicos para atingir os fins públicos.
Através das PPP os privados vão colaborar com a prossecução das atribuições públicas, assumindo os encargos da construção e gestão do serviço, recebendo em contrapartida as taxas dos utentes utilizadores do serviço que reverteriam para o Estado e as eventuais compensações pelas obrigações de serviço público que têm de prosseguir e que não são ressarcidas pelas taxas pagas pelos utentes.
As necessidades públicas vão ser prosseguidas por privados, em parceria com o Estado, assumindo o risco do negócio, seja do financiamento, da construção, da procura e da exploração, tudo riscos que o privado em princípio tem mais capacidade para gerir que o sector público. A este cabe assumir os riscos de mudança de legislação, que lhe é mais próprio.
Esta questão da assumpção e distribuição do risco do projecto é um dos factores chave de sucesso da PPP e dos que mais tem faltado em algumas das PPP em curso e lançadas em Portugal.

Exemplos das concessões Fertagus e Metro do Porto
A Comissão Europeia, na sua última comunicação sobre PPP, de Novembro de 2009, considera as PPP como um dos meios de solução da crise actual!
Com efeito, a Comissão entende que a mobilização do investimento público e privado é essencial para a recuperação e mudança estrutural de longo prazo, em concreto através do desenvolvimento de PPP. Para o efeito de promover as PPP no presente estado de crise financeira, onde o acesso ao financiamento é mais difícil e o défice público é mais vigiado, a Comissão propôs-se levar por diante um conjunto de medidas tendentes a promover o acesso às PPP de instrumentos financeiros europeus (por exemplo via BEI e outros), de medidas especiais de contratação pública (medidas novas em estudo para concessões na UE), tratar o défice público de forma especial (examinando a implicação dos activos de PPP de forma particular), promovendo a divulgação de experiências europeias diversificadas (publicando guias europeus para PPP). Finalmente a Comissão resolveu criar um Grupo PPP que permita a discussão e o desenvolvimento deste instrumento por toda a Europa.
Face a esta vontade europeia de prosseguir com as PPP apesar da crise e da consideração das PPP como uma das soluções para sair dela mais rapidamente, podemos perguntar-nos como o Governo português não continuou com a sua politica em vez de abrandar o ritmo anterior.
Considerando que a Comissão Europeia não é destituída de inteligência e de visão e que conhece bem os problemas financeiros que assolam a Europa, temos de entender que afinal a continuação de um programa de PPP, apesar da crise, talvez faça sentido.
Perguntando outra vez se o regime das PPP devia ser o escolhido para a futura exploração das linhas de transportes ferroviários urbanos de passageiros, somos assim claramente favoráveis à ideia!
Se estudarmos os dois exemplos antes dados das concessões Fertagus e Metro do Porto, abstraindo por agora que até são ambas neste momento exploradas sensivelmente pelo mesmo conjunto de empresas, embora só recentemente o sejam, vemos como são soluções de sucesso. Ainda recentemente a concessão da Fertagus foi revista, ampliando o risco para o operador concessionário, e na concessão da exploração do Metro do Porto também a ViaPorto assume a grande parte do risco de exploração.
Talvez esteja aqui o cerne do sucesso, contra outras PPP existentes.
Na verdade quando pensamos nos exemplos de PPP que são tão criticados publicamente não são estas que aparecem, mas antes PPP no sector rodoviário ou hospitalar.
E as criticas que se ouvem são sempre as mesmas: o Estado concedente assume todos os riscos, tendo mesmo revisto os contratos para assumir maiores riscos, com isso desvirtuando o conceito próprio das PPP.
Se pensarmos no conceito de PPP do Eurostat para efeitos de défice público (edição de 2004), ele está exactamente centrado na distribuição de risco. Se os riscos principais da PPP tiverem sido transferidos para o parceiro privado o Eurostat entende que o Estado não necessita de considerar a despesa para efeitos do seu défice público. Pelo contrário se o risco se mantiver, no essencial, nas mãos do Estado a despesa terá de manter-se a sobrecarregar o défice.
Esta questão não tem sido bem entendida pelo Governo.
Assim, sobre as PPP, o que se deveria questionar, era antes se o Governo escolheu bem o projecto para lançar em PPP e/ou se soube defender bem a posição pública no e durante o contrato que celebrou...

Algumas concessões rodoviárias em Portugal
Uma PPP de auto-estrada num percurso sem tráfego nunca poderá dar certo! Como também não o dará um contrato de PPP em que o Estado assuma, no início ou em aditamento posterior, os principais riscos do projecto em detrimento do parceiro privado! Já para não falar de uma PPP lançada sem o Estado saber sequer o preço que lhe custaria o projecto sem PPP.
Estes são os verdadeiros problemas com as PPP – são estas as causas do mau nome que têm hoje em Portugal.

A primeira questão que tem de ser bem analisada, previamente ao lançamento de uma PPP, como diz aliás o diploma consagrador do regime das PPP em Portugal, o Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, revisto e republicado pelo Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho, é o estudo económico e financeiro do projecto e a construção de um comparador público. Com efeito, só depois de se chegar à conclusão que o projecto tem capacidade para ser desenvolvido e de se saber quanto custaria ao Estado fazê-lo com recurso aos seus próprios serviços é que se está em condições de propor aos privados que apresentem uma solução alternativa ao modelo público. Nestas condições o Estado sabe se e em que condições a proposta do privado é melhor. Sem esses estudos prévios não se tem condições para analisar a proposta do privado e aceitá-la.

Mas depois, é ainda necessário saber construir os documentos do concurso de forma a não criar situações impossíveis de gerir por parte do ente público. Muitas vezes o que temos assistido é que o ente público que lançou o concurso chega a uma fase do mesmo em que já não pode recuar e se encontra totalmente nas mãos do concorrente, sendo forçado a aceitar modificações à proposta e aos documentos do concurso que normalmente não aceitaria e que só o podem prejudicar. Que sentido tem estar ainda a discutir as minutas do contrato apenas com um concorrente, depois de ter já eliminado os restantes?

A negociação com as entidades financeiras do projecto, normalmente envolvendo também a entidade pública tem de ser feita com assessoria especializada e experiente, que conheça bem a linguagem dos mercados financeiros internacionais. Aqui reside um dos maiores perigos do projecto. A banca financiadora (e o concorrente) vai pôr uma enorme pressão sobre a entidade pública para permitir baixar os custos do financiamento e aumentar a rendibilidade do mesmo, normalmente à custa da diminuição do risco do privado, o que tem de ser evitado a todo o custo.

Finalmente, a execução do contrato é tão ou mais importante. É necessário estar atento para evitar reequilíbrios económicos e financeiros ou provocar alterações das circunstâncias que levaram as partes a contratar. O Estado só pode perder nessas situações.
Bem diz a lei das PPP que o privado deve dividir os benefícios com o parceiro público que ocorram das renegociações dos contratos financeiros, mas não sei se tal já alguma vez ocorreu.

Contratar segundo um modelo de PPP é difícil e complexo. É necessário estar bem assessorado, com entidades com experiência. Mas estes perigos não devem assustar, antes ser vistos como uma oportunidade de negócio. Negócio que de outra forma nunca poderia ser realizado.
Existem em Portugal pessoas e entidades com larga experiência nestes projectos capazes de assessorar convenientemente as entidades envolvidas, sejam públicas ou privadas. Pelo que não que ter medo de escolher este modelo.
Assim, ao contrário da posição hoje dominante, sou dos que vejo as PPP como uma das possíveis soluções para a crise, sendo aqui bem acompanhado pela Comissão Europeia.
Não se tenha medo, pois, em escolher o modelo de PPP para a futura privatização do transporte ferroviário urbano de passageiros, que se tudo for bem feito, será mais um caso de sucesso no sector dos transportes. Estou certo!

O exemplo da Fertagus
Quando as parcerias público-privadas têm sucesso

A 29 de Julho de 1999, entrou em funcionamento aquela que é considerada a primeira experiência de parceria público-privada, com partilha de riscos, no sector dos transportes ferroviários em Portugal. A concessão da travessia ferroviária do eixo Norte/Sul à Fertagus, empresa do Grupo Barraqueiro, abriu à iniciativa privada a exploração de um novo eixo ferroviário. Hoje, a Fertagus é caso único na Europa; uma empresa de capitais privados que realiza serviço público de transportes sem necessitar de indemnizações do Estado.

No entanto, e ao contrário do que se possa pensar, para a Fertagus chegar a esta situação teve que percorrer um percurso longo e cheio de obstáculos, começando pela renegociação de um novo contrato que demorou mais de cinco anos para finalmente ser assinado.
O processo da concessão ferroviária do eixo Norte/Sul teve início em 1991, com um decreto-lei que abre à iniciativa privada a concessão do transporte ferroviário. Em 92 é aberto um concurso para criar um serviço ferroviário entre as duas margens do Tejo, através da Ponte 25 de Abril. No entanto, o concurso ficou sem efeito, uma vez que chegou-se à conclusão que o modelo “chave-na-mão” criado para o efeito, que envolvia concepção, construção, financiamento e exploração do serviço ferroviário, comportava riscos e encargos incomportáveis para os privados. Cinco anos depois, em 1997, é lançado um novo concurso mas com um novo modelo de negócio. O Estado assegurou a construção da infra-estrutura e lança um concurso internacional para a exploração do serviço, com aquisição de material circulante e possibilidade de exploração das superfícies comerciais das estações e parques de estacionamento, excluindo desde logo o operador público CP. No concurso aparecem três concorrentes, dois consórcios portugueses e um escocês. Um ano depois é anunciado que o consórcio nacional, liderado pelo Grupo Barraqueiro, é o grande vencedor e, em Junho de 1999, é assinado o contrato que previa a concessão por um período de 29 anos. Um mês depois, os comboios começam a circular na Ponte 25 de Abril, ligando Entrecampos ao Fogueteiro.

Segundo a administradora-delegada da Fertagus, Cristina Dourado «o primeiro contrato celebrado entre a Fertagus e o Estado não foi realizado ao abrigo do decreto-lei das parcerias público-privadas, até porque este só surgiu em 2004 quando se iniciou a renegociação do novo contrato. Era um contrato de concessão baseado num modelo de bandas de tráfego, em que o concorrente apresentava e negociava um preço de tarifa e de exploração conforme as estimativas de procura e o risco que queria assumir. No entanto, já havia uma partilha de risco entre o Estado e a concessionária, portanto já estaria imbuído do espírito das parcerias público-privadas, apesar de ainda não estar enquadrado pelo respectivo decreto-lei».
Neste modelo o concessionário era compensado conforme o nível de procura que tinha. Se estivesse dentro da banda de tráfego de referência, não receberia nem pagaria nada. Se tivesse um nível de procura acima do valor de referência, seria o concessionário a ter de compensar o Estado. Se o nível de procura fosse inferior, o Estado teria de compensar o concessionário recebendo o diferencial entre a procura existente e o mínimo da banda de tráfego de referência. De acordo com a responsável «esse modelo era para vigorar durante um período experimental de três anos tendo ficado definido que ao fim desse tempo, as duas partes iriam sentar-se à mesa com o objectivo de avaliar e fazer um balanço sobre os primeiros anos da concessão. Depois deste período iria discutir-se o futuro, designadamente a extensão a Setúbal».

Após os três primeiros anos de exploração, os indícios que pairavam desde o primeiro ano de operação passaram a certezas e chegou-se à conclusão que os níveis de tráfego que foram estimados para a concessão nos estudos de procura eram muito superiores aos que se vieram a atingir. «Recordo que, em Portugal, não havia experiência sobre a construção de uma linha ferroviária suburbana numa área já densamente urbanizada e consolidada em termos de ocupação de território e mesmo os estudos de procura que existiam necessitavam de uma validação prática para saber o que iria acontecer» diz Cristina Dourado. Por outro lado, apesar da procura estimada não corresponder à realidade, existiam pressupostos inerentes ao projecto que deveriam ter sido cumpridos pelo Estado e que não foram, como por exemplo o aumento das portagens na Ponte 25 de Abril. Cristina Dourado revela que «no contrato não estava definido que o Estado teria de aumentar o preço das portagens na ponte 25 de Abril. Não era uma obrigação, mas essa medida estava implícita no contrato, porque neste modelo, a procura só reagia significativamente ao aumento do preço das portagens. A reacção da procura era muito ténue em relação ao aumento de frequências, redução de tarifas, entre outras. A procura só crescia com o aumento do preço das portagens. E recordo que uma das medidas que esteve subjacente à introdução do comboio na ponte 25 de Abril passava por igualar o preço das portagens da 25 de Abril e da Vasco da Gama. Tal nunca veio a acontecer e essa alavancagem que poderia haver ao nível da procura nunca se concretizou».

Com a situação financeira da concessão a derrapar e os níveis de procura muito abaixo do esperado, ao fim dos primeiros três anos a Fertagus tomou a iniciativa de pedir a antecipação da renegociação do contrato. No entanto, tal não foi possível porque o Estado informou a empresa que já estaria a preparar o decreto-lei das parcerias público-privadas e que a renegociação do novo contrato já seria realizado ao abrigo deste decreto-lei. Entretanto, em 2003, dá-se a extensão do serviço à estação de Roma-Areeiro e no ano seguinte a Setúbal. É também por esta altura que se dá início à renegociação do contrato tendo sido assinado um acordo que enquadrou juridicamente as renegociações já ao abrigo do novo decreto-lei das parcerias público-privadas. «A renegociação do contrato foi bastante complexa e durou algum tempo. A concessão estava muito desequilibrada porque a procura era claramente insuficiente para cobrir os custos. Este novo contrato passou a estar assente num modelo financeiro em que a procura estava perfeitamente estimada e transformada em proveitos, com base nos conhecimentos adquiridos ao longo do tempo» revela Cristina Dourado.

Assim, durante este segundo período da concessão, optou-se por acabar com o modelo de bandas de tráfego e determinou-se um valor fixo para a procura e os proveitos e, após definido um modelo de oferta de serviço público e dos níveis de qualidade pretendidos, é calculado o valor da compensação a ser atribuído pelo Estado para a totalidade do período da concessão. A Fertagus passou a assumir integralmente o risco da operação, sendo que passou a ser responsabilidade exclusiva do operador o facto dos custos poderem aumentar ou os proveitos serem mais baixos, conforme diz a administradora-delegada da Fertagus: «determinou-se um valor fixo para a procura e os proveitos. Se tivéssemos proveitos abaixo do estabelecido…problema nosso, se fossem mais altos teríamos de partilhar com o Estado, que foi o que aconteceu ao longo deste período, e à medida de um crescimento de procura que se vem demonstrando sustentado desde o início da concessão. Foram também determinados os custos decorrentes da prestação do serviço público. O diferencial entre custos decorrentes da prestação do serviço e os respectivos proveitos daria lugar à compensação pela prestação do serviço público de transportes. Entre 2005 e 2010, caso os proveitos tarifários fossem superiores aos considerados no modelo financeiro existiria uma partilha do excedente entre a Fertagus e o Estado numa proporção de 75% para esta e 25% para o Estado até 5% acima de diferencial e de 75% para o Estado e 25% para a Fertagus para o diferencial acima dos 5%. O risco da inflação era nosso assim como todos os outros riscos. A única coisa que o Estado nos garantia eram variações de preço na taxa de utilização da infra-estrutura, que era um aspecto, por existir apenas um fornecedor, claramente fora da capacidade de actuação do concessionário». Cristina Dourado adianta também que «ficou igualmente definido que a concessão iria terminar em 2010 e que se nós a partir deste período conseguíssemos continuar a garantir a prestação do serviço público sem necessitar de compensações por parte do Estado, existiria uma prorrogação da concessão por mais nove anos». No ano passado, uma vez que as condições contratuais foram cumpridas, a Fertagus e o Estado assinaram a prorrogação do contrato de concessão até 31 de Dezembro de 2019. Ao garantir a prestação de um serviço público de transportes numa grande área metropolitana sem receber, a partir do próximo ano, qualquer comparticipação por parte do Estado, a Fertagus tornou-se caso único na Europa e a prova que as parcerias público-privadas podem ter sucesso, ao contrário do que muitas vezes é anunciado. De acordo com Cristina Dourado «durante este segundo período da concessão ficou tudo estipulado e definido. Toda a gente cumpriu integralmente o que estava acordado. O mesmo se passou agora com a prorrogação do contrato. As duas partes sabem perfeitamente quais os seus deveres e obrigações, assim como o valor das indemnizações a serem pagas caso exista algum incumprimento». Actualmente, o risco está todo do lado do operador. A Fertagus espera, até final da concessão, equilibrar financeiramente a concessão e tudo indica que tal venha a acontecer. «Para 2017, 2018 e 2019 já temos uma estimativa de resultados líquidos positivos e ficou acordado que iremos entregar ao Estado 50 por cento dessas verbas. Nos últimos três anos da concessão iremos conseguir não só equilibrar completamente a concessão como obter um resultado líquido positivo e entregar ao Estado parte desse valor, que já está definido. Em 2017 iremos entregar 965 mil euros, 1 milhão e 236 mil euros em 2018 e, finalmente, em 2019 um total de 1 milhão e 428 mil euros. Por outro lado, se os proveitos ferroviários anuais forem superiores ao que está definido e acordado, teremos de entregar ao Estado 75 por cento do excedente.» conclui a administradora-delegada da Fertagus.

«Privados estão habituados a gerir riscos»
Para Cristina Dourado, este tipo de parcerias deve primar pela objectividade, transparência e realismo, de modo a que não surjam surpresas desagradáveis no futuro. «Quando se define uma parceria público-privada deve-se ser o mais objectivo e claro possível. Muitas vezes define-se um projecto que é uma coisa e que depois passa a ser outra completamente diferente. Um privado não consegue assumir isso, porque estão-lhe a pedir que faça algo que não foi combinado. Há uma outra situação que tem de ser o mais realista possível. Estou a falar de questões que se prendem com níveis de tráfego, de procura ou de proveitos. É preciso haver cautela em relação aos estudos que são realizados. Muitas vezes a vontade de fazer novos projectos pode gerar um excessivo optimismo em relação à procura. É necessário ter consciência da viabilidade do projecto em duas situações. Ou é um projecto que tem viabilidade, do ponto de vista do operador privado, porque a procura vai ser suficiente para pagar os custos; ou então tem-se consciência que a procura não vai pagar os custos do projecto, mas que este é importante para o país, e definir logo qual o deficit de procura e a compensação necessária para o equilibrar. É necessário ser correcto nos estudos que se fazem e mostrar aos privados não só as potencialidades como também as ameaças. Mostrar com o que podem contar e ser o mais rigorosos possíveis».

Segundo a responsável, as parcerias público-privadas em que o risco está do lado da entidade privada são aliciantes para as empresas, uma vez que estão habituadas a gerir riscos. No entanto, salienta, que «os privados só sabem gerir os riscos que são capazes de controlar. No nosso caso, temos de controlar os custos associados a uma determinada prestação de serviço, a eficiência da empresa e garantir essa eficiência mantendo os níveis de qualidade e de prestação de serviço elevados. Mas nós sabemos exactamente o que temos de fazer e o que pode influenciar os custos, assim como as medidas que devemos tomar para os controlar. Não sabemos é gerir riscos que saem completamente do nosso controlo ou quando, a nível da evolução da procura e dos proveitos, não existe uma garantia de estabilidade por parte do Estado». A administradora-delegada da Fertagus diz ainda que «o objectivo de uma empresa privada é ter projectos de sucesso, que cresçam, em que exista um controlo do risco. Não queremos projectos em que sejamos subsidiados pelo Estado porque não se consegue atingir o equilíbrio».

Pedro Costa Pereira