Face aos investimentos realizados nas últimas duas décadas no sector dos transportes, onde se deu a primazia às grandes obras públicas, o autor questiona se esse será o caminho a seguir para os próximos vinte anos ou se, atendendo à necessidade de combater o défice e a crise financeira, a aposta deverá passar no investimento público no socialmente último e no desenvolvimento durável. O autor sugere medidas que poderão ser aplicadas, algumas delas ao abrigo da “Estratégia Temática sobre Ambiente Urbano”.




Coloquemos esta problemática num contexto de balanço e perspectivas sobre a natureza e os valores de investimento público realizado no sector dos transportes para melhor compreender-se a perspectiva a desenvolver nos próximos 20 anos. O exercício recomenda-se, tanto mais quanto hoje é nota dominante dos discursos políticos, económicos e financeiros a necessidade de se fazer afirmações sobre como combater o défice e a crise financeira, se sim ou não do investimento público no sector dos transportes continuar virado para as grandes obras públicas ou, pelo contrário, ganhar outra orientação política, económica, financeira e social, por exemplo, dum investimento público concentrado no socialmente útil e no desenvolvimento durável. Como fazer isto? Vejamos algumas respostas estratégicas e reformas institucionais.

Os mais de 75 biliões de euro que nos últimos 20 anos se investiram no sector dos transportes em Portugal, com incidência no continente¹ , evidenciam o esforço do OE para suportar um investimento que é transversal a toda a economia do país mas, com importantes impactes criados por um modelo de oferta de acessibilidade que, entretanto, foi gerando mais aspectos negativos que positivos ao nível da socioeconomia das populações, empresas, cidades e regiões. Estamos a falar de sustentabilidade.

Num pequeno balanço, a que não foi alheia “a pressa” de aplicação dos fundos de coesão, dir-se-á que neste conjunto de investimentos ter-se-ão gerado, porventura, mais impactes negativos do que positivos porque a natureza do investimento deveria ter sido planeada e organizada com uma estratégia diferente, ou seja, acautelada face aos resultados negativos que já apareciam, entretanto, noutros países da Europa (elevada motorização e repartição modal favorável ao TI com as consequências negativas, perda de rendibilidade social do TP, aumento de consumos de espaço e tempo, recurso ao crédito, compra de habitação, “urban sprawl”, etc.).

De facto, muitos países tinham feito este erro desde os anos 60 – grandes obras públicas em redes rodoviárias e consequente dispersão urbana (modelo californiano) - e só a partir de meados dos anos 80, é que fizeram incidir o seu investimento público no sector do transporte público mas de proximidade, com prioridade ao socialmente útil e numa perspectiva de desenvolvimento durável, tal como era recomendado pelo Relatório Brundtland apresentado à Comissão do Ambiente da ONU em 1987 e tal como se estabelecia no Protocolo de Quioto de que resultou num conjunto de orientações de investimento público virado para as redes de TP e modos suaves das cidades, dos quais se evidenciam a Agenda Local XXI e a Carta de Äalborg (1992) e mais recentemente nas políticas europeias com o Livro Branco e o Livro Verde.

“Nós, por cá”, após a entrada de Portugal na CEE, e com a “urgência” de aplicação dos “fundos de coesão” mas, sem qualquer estratégia de desenvolvimento durável ou de mobilidade sustentável, foi-se “consumindo” o dinheiro público em rede rodoviária (sucessivos PRN) de inaugurações, promovendo o “urban sprawl” (dos PDMs ajudados pela especulação imobiliária) com o consequente aumento de consumo (desperdício) de espaço, tempo, energia e das externalidades negativas, isto é, um modelo de oferta de acessibilidade sem qualquer critério ou avaliação económica e social útil.

O Estado, fonte “inesgotável” de desejos de exercício de poder centralista, foi sendo, também ele governado e consumido com base neste modelo e os resultados estão hoje à vista, passados cerca de 25 anos após a adesão à CEE, conseguiu-se o mesmo paradigma que outros haviam conseguido nos anos 80 e cujo balanço está cheio de contradições no sector dos transportes pois, apesar de haver melhorias nuns casos, também agravou os desperdícios económicos e sociais das empresas, cidades e populações, para além de ter criado transversalmente mais dependência energética devido ao uso excessivo do TI e da perda de procura acentuada do TP (-50%).



De facto, a política pública de transportes não foi acompanhada nem por uma política de mobilidade sustentável nem de ordenamento do território e, por isso, não foi integradora e coerente com a coesão social e territorial ². Este modelo de oferta de acessibilidade precisa pois, de ser parado e reorientado para os objectivos de mobilidade sustentável e de desenvolvimento durável, tal como é referido nas recomendações do Livro Verde do sector de Transportes e/ou ainda as mais recentes conclusões dos acordos de Copenhague sobre as políticas dos 3x20, tanto mais que estas políticas inserem-se numa perspectiva de mobilidade sustentável, de combate às alterações climáticas, de fomentar as energias renováveis e diminuição de GEE e de aumentar a utilização dos modos alternativos ao uso excessivo do automóvel.

Ora, tratando-se de mudança de paradigma (e leiam-se as recentes conclusões do CEMT consignadas na Carta de Leipzig), não se consegue compreender a insistência numa política baseada neste modelo de oferta comummente designado como Grandes Obras Públicas³ , como sustentáculo da criação de “emprego” (casuístico) ou desta forma “económica” de combate a uma crise que se tem evidenciado pelas pressões especulativas do capital financeiro. Ou seja, bastaria medir os custos sócio - económicos dos investimentos em auto-estradas e tirar-se-iam as primeiras conclusões acerca do “urban sprawl” da AML ou de quanto é esse custo na deslocalização do aeroporto de Lisboa que ainda o vai reforçar mais, para não falar da necessidade de que todas estas decisões deveriam ser precedidas dum PDU e da respectiva avaliação dos impactes sócio – económicos através da simulação de cenários de mobilidade e respectiva Conta Pública do Sistema de Deslocações associada.

Trata-se, portanto, de mudança de paradigma, tal como noutros países europeus já o fazem, a começar pela França com o seu “Grennelle Environment” realizado em 2007 que começou, de forma ainda mais institucional, a consolidar as políticas de mobilidade sustentável e desenvolvimento durável para o sector do transportes e, em particular, com incidência na política de investimento para o Transporte Público urbano⁴ e que vem desde meados da década de 80. Ora, apesar de em Portugal ainda nem sequer se poder dizer que está consolidado o processo institucional de criação alargada de Autoridades Organizadoras de Transporte Urbano (AOTU), pelo menos o que se exige é uma mudança de paradigma que comece pelas respostas do desafio da mobilidade urbana, de pessoas e de mercadorias, traduzida em dezenas de milhões de deslocações diárias e que precisam de ser sustentáveis e de ter um modelo de oferta de acessibilidade integrador e coerente. A questão da AML evidencia de forma particular e clara esta insuficiência e esta desatenção.

E aqui introduz-se, de facto, a problemática da acessibilidade local e não da acessibilidade nacional ou internacional, ou seja, a urgência de resolver os desequilíbrios, a ineficiência e a deseconomia resultantes duma dispersão urbana conflituosa, esta sim causadora de tanto desperdício e que só é possível combater através de estratégia e política pública coerente e integradora que apoie a mobilidade sustentável e o desenvolvimento durável e ela com o investimento público nas redes e serviços de TP na Área Metropolitana de Lisboa, para não falar de todos os casos ao longo da faixa litoral.

Ora, neste caso, quando todas as direcções políticas dos partidos se pronunciam sobre o aeroporto, o TGV, a TTT, as opções que são comentadas incidem sempre neste tipo de projectos de grandes obras públicas – aeroporto, terceira travessia, alta velocidade ferroviária, estradas, barragens, plataformas logísticas e portos marítimos – mas, como se a prioridade da política de investimento público se situasse só no contexto da acessibilidade nacional e internacional e nunca ao nível da acessibilidade local, dita de proximidade. Ora, é precisamente aqui que se situa a prioridade da política pública pois, é no contexto de saber resolver de forma eficiente a mobilidade diária em todo o país e que trata de se oferecer outras condições de acessibilidade local para que haja outros padrões e comportamentos de procura, de consumo do espaço, tempo e energia, de modo a tornar eficiente a economia das pessoas, das cidades e empresas.

HÁ A NECESSIDADE URGENTE DE ALTERAR A FORMA E CONTEÚDO DOS ESTUDOS E DA DECISÃO: É PRECISO UMA REFORMA INSTITUCIONAL DO SECTOR DO TRANSPORTE URBANO.

Noutros países europeus, estas soluções estão presentes na condução de políticas públicas para o sector dos transportes e que beneficiam da descentralização política e dos avanços que a discussão pública é assumida: há autoridades organizadoras do transporte urbano institucionalizadas, a participação pública é transparente entre cidadãos e os vários órgãos da administração central e local, é feita com metodologias de trabalho convergentes através do planeamento e da organização institucional do transporte urbano em que as partes, sabendo as competências e responsabilidades que cada um tem na contratação de obrigações de serviço público, nomeadamente na definição de redes e serviços, no financiamento e na escolha de sistemas tarifários, tendo como objectivo trazer o máximo de pessoas para o TP.

Os estudos estratégicos (ex: SCOTs – esquemas de coerência territorial) são suportados por PDU ao nível das comunidades urbanas e regiões que por sua vez incluem um conjunto de ferramentas, como os Inquéritos Globais à Mobilidade de forma regular (5x5 anos ou 10x10 anos) e a Conta Pública do Sistema de Deslocações. Por sua vez, o PLU (Plano Local de Urbanismo correspondente ao PDM) é realizado tendo em conta as orientações do PDU de modo que haja coerência e integração entre ordenamento do território, urbanismo e transportes.

Em Portugal, não só se atrasou todo o processo de institucionalização das AOTU (desde a Lei Base do Transporte Terrestre de Março de 1990) como ainda se agravou toda a situação económica e financeira do sistema, ao ponto de hoje o passivo acumulado do sector do transporte público urbano ser cerca de 15 mil milhões de euro e os défices operacionais continuarem a acumular saldos negativos. Enquanto isto, a discussão pública “prioritária” mantém-se na deslocalização do aeroporto de Lisboa, sem ter estudos de impacte; na TTT por causa do AVF Lisboa - Madrid mas, sem se estudar hipótese de ligação pela Ponte 25 de Abril; ou ainda sobre outras linhas de AVF⁵ (agora já com menos prioridade). Ou seja, mantém-se a discussão na acessibilidade internacional e despreza-se a acessibilidade local, a que é necessária para se mudar comportamentos que afectam a economia no geral.

Ora, a conclusão é simples: para além de se ter que considerar novos instrumentos de trabalho e organização institucional na elaboração de decisões de políticas públicas no planeamento sector dos transportes, como a elaboração do PDU e respectiva Conta Pública, há que criar outras AOTU para várias zonas do país de modo a que a contratualização de obrigações de serviços de transporte nestas áreas metropolitanas e comunidades urbanas se proceda de forma transparente entre as partes e há que introduzir uma fiscalidade no sector que permite evidenciar de forma clara o financiamento do TP urbano. Só assim é que podemos inverter a actual tendência de aumento do défice do sector do serviço de transporte urbano, só assim é que se pode criar condições de elaboração de decisões com base em critérios de sustentabilidade e desenvolvimento durável para a mobilidade, território e ambiente.

UM PROGRAMA INSTITUCIONAL E DE OBRAS PÚBLICAS ORIENTADO PARA A ACESSIBILIDADE LOCAL E POR UMA MOBILIDADE SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DURÁVEL.

A “Estratégia Temática sobre Ambiente Urbano” deve ser desenvolvida em todo o próximo programa institucional e de Obras Públicas. É por aqui que a prioridade da política de investimento público tem de se situar. Aponto dez razões estratégicas para essa mudança integrada e coerente, de rumo político do investimento público, para o Plano Obras Públicas com o Plano da Acessibilidade Local (inclui o POT de acordo com a lei 1/2009 da AMTL e da AMTP), entre as quais, algumas delas deverão ser acompanhadas de mudanças institucionais:

1º Revisão e Execução de Planos de Ordenamento do Território na estratégia de Desenvolvimento Durável versus Elaboração de Planos de Urbanismo Local Sustentável (ex: Modelo Sustentável do Plano Deslocações Urbanas na Revisão PDM de Qualidade)

2º Elaboração de Esquemas de Coerência Territorial e PLU sustentáveis versus Políticas e Gestão de Ocupação e Usos do Solo (ex: AML e AMP)
3º Construção de Objectivos e Metas de Mobilidade Sustentável versus Indicadores de Eficiência Económica, Energética, Ambiental e Territorial (ex: Plano Deslocações Urbanas e Inquérito Global à Mobilidade) numa Agenda Local XXI e respectivo PDU

4º Construção do Plano da Acessibilidade Local sustentável (incluindo Programa Operacional de Transportes) versus Espaço Público e Ambiente Urbano de Qualidade (ex: redes e modos suaves, redes de TP urbano e construção de redes TCSP intermunicipais ou regionais com base em sistemas de capacidade intermédia)

5º Introdução de Tecnologia Durável em várias redes de TP versus Plano de Emprego Qualificado e Sustentável em várias regiões (ex: construção da interoperabilidade ferroviária ligeira de superfície através de redes Tram-Train; eixos de BHLS)

6º Institucionalização da Conta Pública do Sistema de Deslocações versus Criação de Financiamento Sustentável do TP (ex: PDU e POT)

7º Institucionalização de Autoridades Organizadoras do Transporte Urbano (AOTU) versus Organização Institucional (ex: GART, Grupo de Autoridades Responsáveis de Transporte)

8º Introdução do Sistema Tarifário Integrado e Simplificado versus Diminuição da Despesa Familiar com os Custos de Transporte e Aumento da Procura em TP e financiamento directo do TP

9º Contrato Plano Estado - Região (NUTII) versus Programa de Investimento e de Financiamento nas Infra-estruturas Redes de Transporte Público Urbano

10º Institucionalização de Agências de Urbanismo versus descentralização do planeamento urbano com a governança urbana

Estas 10 razões para se criar uma mudança total da forma e conteúdo das decisões sobre planos de investimentos em redes de acessibilidade, pressupõem a criação dum quadro institucional de metodologias de trabalho e de organização do sector do transporte urbano. Trata-se, portanto, de resolver o socialmente útil e de discussão com outros instrumentos de análise e de avaliação que hoje não existem. Repensar estrategicamente para os próximos 20 anos (os mais de 50 biliões de euro previstos), todo o sistema de transportes em cada área metropolitana ou comunidade urbana, obedece necessariamente a aplicar critérios de sustentabilidade e de desenvolvimento durável, seguindo o princípio da precaução. Até agora, são esses os princípios que têm sido seguidos? A meu ver, não! A aplicação dum programa de obras públicas, terá que seguir esses princípios e objectivos, ou seja, com base na elaboração de PDU e da Conta Pública do Sistema de Deslocações, será possível elaborar projectos de TCSP mais coerentes e integradores que sirvam a acessibilidade local, logo ter como objectivo a mobilidade sustentável. A população e o emprego qualificado, agradecem.

¹ Desde a remodelação das Linhas Ferroviárias do Norte, da Beira Alta e Beira Baixa e do Sul e da renovação e compra de material circulante ferroviário; da renovação do sector aeroportuário e do sector portuário; da construção de auto-estradas nacionais e redes rodoviárias regionais (IPs e ICs), pontes, túneis e viadutos; da construção de redes e serviços de TP urbano e suburbano, como por exemplo, da construção do Metro do Porto e do MST, da expansão ferroviária da rede do metropolitano de Lisboa, da Linha Porto-Braga, da Linha de Sintra e da Azambuja, da Linha de Cintura; da rede fluvial da Soflusa e Transtejo. Entre 1990 e 2009, foram investidos só na AML, pelas empresas e operadores públicos, cerca de 25 mil milhões de euro.
 ² Pois, contrariamente ao que se afirma, bastará comparar os desequilíbrios regionais entre interior e litoral e de que resultou a concentração de 90% da população portuguesa residir numa faixa litoral de 50km, desde Viana do Castelo ao Algarve inclusive.
³ Se alguma destas “Obras Públicas” é razoável, ela só diz respeito à ligação em AVF Lisboa – Madrid mas, sem ser preciso uma nova travessia sobre o Rio Tejo, bastaria reequacionar o tráfego ferroviário na Ponte 25 de Abril, seguindo o exemplo doutras redes ferroviárias europeias, como a da Alemanha (tráfegos mistos).
⁴  Ver artigo sobre “ …. “, de Carlos Gaivoto, TransportesemRevista nº80 .
⁵ Para os próximos 20 anos, estão previstos investimentos da ordem dos 50 biliões de euro.